ＢＯＴ（Ｂｕｉｌｄ－Ｏｐｅｒａｔｅ－Ｔｒａｎｓｆｅｒ）模式，即建設(shè)--運(yùn)營--移交，是一種通用的投融資方式。近幾年，污水處理ＢＯＴ似雨后春筍般在全國遍地開花。采用此方式，有效地促進(jìn)了污水處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但在其迅速發(fā)展的背后，潛在著許多的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

    污水處理廠ＢＯＴ運(yùn)作存在的問題

    來自投資商的問題：素質(zhì)不一，市場混亂。污水處理工程的ＢＯＴ運(yùn)作，許多投資商把其看成一塊巨大的“蛋糕”，一旦有該項(xiàng)目的招投標(biāo)，立即蜂擁而上。投資企業(yè)中，素質(zhì)不一，實(shí)力參差不齊，有的有污水處理投資經(jīng)驗(yàn)及運(yùn)營資質(zhì)，有的從沒有接觸過環(huán)保；有業(yè)外單位與中小型環(huán)保企業(yè)組成的臨時(shí)投資實(shí)體，有工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商，也有投機(jī)的皮包公司，都集中在ＢＯＴ市場角逐。由于對投資企業(yè)沒有設(shè)定資質(zhì)及準(zhǔn)入制度，使各類企業(yè)惡性競爭參與ＢＯＴ項(xiàng)目，造成污水處理市場的混亂。

    來自運(yùn)作中的問題：操作不規(guī)范，運(yùn)作困難。ＢＯＴ實(shí)施在目前還沒有形成固定的模式，從已運(yùn)行的看，有的程序較亂，操作不規(guī)范；有的ＢＯＴ項(xiàng)目不作招標(biāo)或議標(biāo)，搞暗箱操作。簽訂的合同，千差萬別，有的責(zé)權(quán)不清、責(zé)任不明，有的甚至違反國家的政策和法律。在運(yùn)營中，有的政府“卡”企業(yè)，有的企業(yè)騙政府。運(yùn)作的規(guī)范，使雙方出現(xiàn)糾紛甚至官司。

    來自政府的問題：形式主義，監(jiān)管未到位。個(gè)別地方政府上馬ＢＯＴ項(xiàng)目，搞形式主義，為招商引資指標(biāo)或?yàn)榻鉀Q暫時(shí)的投資困難，脫離實(shí)際，跟風(fēng)攀比。這樣，在不同目的或條件不成熟的情況下搞ＢＯＴ，往往造成合同不規(guī)范、雙方權(quán)利義務(wù)不平等及市場運(yùn)作困難等問題。此外，運(yùn)行中政府監(jiān)管不到位，認(rèn)為一搞ＢＯＴ，萬事大吉，不去監(jiān)管，全放于企業(yè)導(dǎo)致失控局面。

    ＢＯＴ運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)分析

    （一）相對于政府應(yīng)規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)：

    投資商無投資實(shí)力及運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，造成投入不足、半拉子工程、不能運(yùn)營或出水不達(dá)標(biāo)。避免投資商投資實(shí)力不足的風(fēng)險(xiǎn)，可考察其是否具有良好的銀行資信、財(cái)務(wù)狀況及償債能力，并要求投資者在企業(yè)中標(biāo)后規(guī)定時(shí)間內(nèi)，在當(dāng)?shù)刈皂?xiàng)目公司并存入政府帳戶總投資金額３０％的資本金，由雙方監(jiān)督使用。其營運(yùn)水平，要具有相應(yīng)的從業(yè)經(jīng)歷和良好的業(yè)績，并切實(shí)考察后確定。由于特許期年限較長，政府把經(jīng)營權(quán)交給了企業(yè)，具有一定的壟斷性，若企業(yè)不能滿足投資要求或運(yùn)行不達(dá)標(biāo)，政府在合同中要考慮企業(yè)的市場退出機(jī)制。

    商業(yè)欺詐行為。投資商利用政府官員不太了解ＢＯＴ的弱點(diǎn)，鉆政策的空子，將回報(bào)率設(shè)得過高或合同條款不平等，使政府遭受損失。國家建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用設(shè)施市場化進(jìn)程的意見》中明確指出，污水處理運(yùn)行要保本微利；《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》對制定價(jià)格的原則是：補(bǔ)償成本、依法納稅、合理收益、節(jié)約資源、促進(jìn)發(fā)展及社會(huì)承受力。政府對此風(fēng)險(xiǎn)：一是要公平合理地確定回報(bào)率，不宜過高或過低。過高出現(xiàn)政府利益受損，過低則投資商無法保證運(yùn)營；二是合同談判避免行政干預(yù)或包辦，要由相關(guān)專業(yè)人才參與并洽談。從投資商角度：一不要暴利，二不要“哄”政府。合作的公平性和合理性才是雙方長期收益的保證。投資“縮水”。污水處理單價(jià)由建設(shè)成本回收、運(yùn)營成本、投資收益三部分組成。有的投資商在污水處理單價(jià)確定后，通過工程建設(shè)中降低標(biāo)準(zhǔn)、減少投資等來謀取利益，建成的工程雖然能勉強(qiáng)運(yùn)行，但等其運(yùn)行期滿移交政府時(shí)，已基本報(bào)廢。此風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避是：政府投資方鑒訂完善特許經(jīng)營協(xié)議，并成立專門班子，對工程嚴(yán)格監(jiān)管，確保工程質(zhì)量及投資額。

    以上三點(diǎn)是政府的主要風(fēng)險(xiǎn)。ＢＯＴ涉及到工程技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律等諸多問題，規(guī)避上述風(fēng)險(xiǎn)，政府切勿行政干預(yù)或盲目決策，應(yīng)聘請熟悉ＢＯＴ運(yùn)作的咨詢機(jī)構(gòu)，從ＢＯＴ招投標(biāo)開始，到合同的簽訂，直至工程結(jié)束。雖付出一定的咨詢費(fèi)用，但換取工程的順利完工及保障幾十年的順利運(yùn)營，還是值得的。

    （二）相對于投資商應(yīng)規(guī)避的風(fēng)險(xiǎn)：

    建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)、融資等商業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。水業(yè)專家對水務(wù)產(chǎn)業(yè)的特征總結(jié)為：經(jīng)營形式的自然壟斷性、投資的低回報(bào)性、政策的高風(fēng)險(xiǎn)性、資本的高沉淀性及由于政府造成的低需求彈性。一個(gè)ＢＯＴ項(xiàng)目，少則幾千萬，多則幾個(gè)億，資金占用比率高，風(fēng)險(xiǎn)大。項(xiàng)目一旦確定，投資人首先承擔(dān)的是巨大的建設(shè)成本投入，往往需要十幾年才能收回，其次才是獲利。如果運(yùn)營出現(xiàn)問題，則投資無法回收。

    國家政策、法律法規(guī)等變化的風(fēng)險(xiǎn)。目前，國家對ＢＯＴ還沒有完整的法律配套體系，運(yùn)作中許多依據(jù)無章可循。政府與投資商簽訂的合同，具有法律效力，即使國家政策、法律的變化使一方遭受影響，地方政府可通過調(diào)整收費(fèi)價(jià)格或特許期時(shí)間等措施予以補(bǔ)償，而不能全部否定。對于政府換屆合同延續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，可由當(dāng)?shù)厝舜笮纬傻胤叫苑ㄒ?guī)或決議，保證對投資商政策的連續(xù)性，應(yīng)避免口頭承諾造成的風(fēng)險(xiǎn)。

    政府承付能力與信譽(yù)度。對投資商來說，zui大的風(fēng)險(xiǎn)是污水處理廠建成運(yùn)行后，政府能否按合同支付污水處理費(fèi)。對投資方，政府不具備償付能力的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)在投資前充分調(diào)查當(dāng)?shù)刎?cái)政收支情況及信譽(yù)度，分析其支付能力，再作投資決策；對政府具備償付能力而不愿償付的風(fēng)險(xiǎn)，可通過正規(guī)的《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》、完善的法律手續(xù)及必要的擔(dān)保來規(guī)避。在ＢＯＴ中，政府和企業(yè)是合作者，其成功誠信是基礎(chǔ)，雙贏是關(guān)鍵。

    以上三點(diǎn)是企業(yè)在ＢＯＴ運(yùn)作中的主要風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分類對待，按慣例，哪一方有能力控制風(fēng)險(xiǎn)就由該方承擔(dān)，不屬于雙方或雙方無法控制的風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同分擔(dān)。對投資者，從運(yùn)作程序、合同條款等都要作出嚴(yán)密細(xì)致的規(guī)定，同時(shí)，要精通業(yè)務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)調(diào)研及市場風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，以zui大限度地減少風(fēng)險(xiǎn)。

    ＢＯＴ市場需強(qiáng)化的幾項(xiàng)措施

    制訂市場準(zhǔn)入制度。當(dāng)前ＢＯＴ投資商可謂魚龍混雜，參差不齊。要規(guī)范ＢＯＴ運(yùn)作，促進(jìn)污水處理市場化良性發(fā)展，必須建立市場準(zhǔn)入機(jī)制。對所有環(huán)保投資企業(yè)根據(jù)其實(shí)力、技術(shù)水平及營運(yùn)能力評(píng)定資質(zhì)等級(jí)，對什么資質(zhì)企業(yè)能進(jìn)入污水處理市場ＢＯＴ運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)格審核，在這個(gè)基礎(chǔ)上引入規(guī)范競爭。這樣，作為ＢＯＴ運(yùn)作主體的投資商，其素質(zhì)、實(shí)力、水平將達(dá)到一個(gè)新的檔次。

    建立法律配套體系。市場經(jīng)濟(jì)下ＢＯＴ運(yùn)作，需完善、配套的法律體系作支持，不能再“摸石頭過河”。ＢＯＴ實(shí)施的程序、特許權(quán)法律文件的形式、合同文本的標(biāo)準(zhǔn)、合同糾紛的處理、風(fēng)險(xiǎn)與管理問題等都需要制訂完整的法律文件。盡管近日國家建設(shè)部以部長令頒布了《市政公用特許經(jīng)營管理辦法》，國內(nèi)北京、深圳等地也先后出臺(tái)了相應(yīng)的地方法規(guī)，但７月１日《行政許可法》實(shí)施后，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營工作又將進(jìn)入法規(guī)真空階段，因此，作為國家應(yīng)立即制訂該方面的法規(guī)，對ＢＯＴ市場進(jìn)行立法規(guī)范。

    及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。污水處理項(xiàng)目ＢＯＴ運(yùn)作后，政府要及時(shí)轉(zhuǎn)換自己的角色，既不能錯(cuò)位，也不能越位，要找準(zhǔn)自己的位置。項(xiàng)目ＢＯＴ后，政府由原來的合同簽訂者向合同協(xié)調(diào)者、監(jiān)管者職能轉(zhuǎn)變。政府監(jiān)管主要三個(gè)方面；一是價(jià)格監(jiān)管；二是服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管；三是公共領(lǐng)域的安全性監(jiān)管。同時(shí)，政府部門應(yīng)為自己的監(jiān)管行為提供法律依據(jù)，并制訂監(jiān)管條例。政府負(fù)有對企業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營、服務(wù)等運(yùn)作全過程的監(jiān)管責(zé)任，市場化程度越高，監(jiān)管越重要。加大人才培養(yǎng)力度。根據(jù)國家政策，近幾年對污水處理投資大，步伐快，將有大量的污水處理廠采取ＢＯＴ方式。ＢＯＴ涉及投融資、污水處理技術(shù)、工程建設(shè)管理等知識(shí)，需要一批高素質(zhì)、技術(shù)全面的復(fù)合型人才。無論政府還是企業(yè)，如果沒有這樣一批人才參與，污水處理ＢＯＴ運(yùn)作將長期處于低級(jí)的摸索性階段，甚至隨著一個(gè)個(gè)ＢＯＴ夭折，把整個(gè)污水處理市場化運(yùn)作毀滅在初級(jí)階段。一是要加大專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，在大學(xué)設(shè)置專業(yè)教育。二是相關(guān)部門要經(jīng)常舉辦該知識(shí)的培訓(xùn)、講座，加強(qiáng)對ＢＯＴ的了解。三是多成立專業(yè)ＢＯＴ咨詢機(jī)構(gòu)，進(jìn)入市場來規(guī)范ＢＯＴ運(yùn)作。